TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1156/24
COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1156 de 2024
Expediente: CJU-5464.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia).
Magistrado Ponente:
José Fernando Reyes Cuartas.
Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Clínica Antioquia S.A mediante apoderado presentó una demanda[1] contra la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia. Con el propósito de que la Superintendencia Nacional de Salud dirimiera el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades. La demandante solicitó que se reconozca y cancele[2] la factura SS1064675 originada en la atención de salud brindada al señor José Manuel Zarate Reyes por un valor de cincuenta y ocho millones setecientos cuarenta y ocho mil ciento quince pesos ($58´748.115)[3], y sea tenido en cuenta que se trata de una persona extranjera transitoria que hace parte de la Población Pobre No Asegurada (en adelante PPNA) y más aun considerando que los servicios se prestaron garantizando la atención inicial de urgencias.
2. El expediente se remitió a la Superintendencia de Salud, la cual propuso un conflicto mediante auto del 27 de marzo de 2024[4] y rechazó la demanda. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Medellín. Consideró que, no tiene competencia para conocer de los procesos declarativos que propongan las IPS en contra de entidades públicas con el fin de obtener el pago de los servicios de salud efectivamente prestados a la PPNA, dentro de los cuales se incluyen los servicios de salud prestados a los nacionales de los países fronterizos. Asimismo, Señaló que, por disposición del numeral 2 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), a dicha jurisdicción le corresponde conocer de los procesos judiciales en los que esté relacionada una entidad pública y en aquellos en los que se prestaron servicios a una PPNA. Se refirió a la regla de decisión de los Autos 1283 de 2023, 2120 de 2023, 2127 de 2023, 2746 de 2023, y 139 de 2024 de la Corte Constitucional.
3. El Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de auto del 25 de abril de 2024, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones[5]. Fundamentó su decisión en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007, el artículo 104 del CPACA y el artículo 2º de la Ley 712 de 2001. Adicionalmente, se refirió a la regla de decisión de los Autos 788 de 2021, 1088 de 2021 y 177 de 2023. Refirió que el presente caso, no se trata de una demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, sino, de naturaleza ejecutiva que no deriva de una relación contractual estatal.
4. Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el proceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 28 de mayo de 2024[6].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
5. De conformidad con numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
6. Esta corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. Estos han sido definidos reiteradamente por la Corte[7]. En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las razones siguientes razones:
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Presupuesto subjetivo |
El conflicto se suscitó entre una autoridad que representa la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[8] (Superintendencia Nacional de Salud) y una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín). |
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Presupuesto objetivo |
La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por la Clínica Antioquia S.A., en contra de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia. |
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Presupuesto normativo |
Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron los fundamentos legales y jurisprudenciales para justificar su falta de jurisdicción. Por su parte, la Supersalud[9] estimó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía continuar con el trámite del proceso. Señaló que, por disposición del numeral 2 del artículo 104 del CPACA, a dicha jurisdicción le corresponde conocer de los procesos judiciales en los que esté relacionada una entidad pública y en aquellos en los que se prestaron servicios a una PPNA. Se refirió a la regla de competencia de los Autos 1283 de 2023, 2120 de 2023, 2127 de 2023, 2746 de 2023, y 139 de 2024 de la Corte Constitucional. El Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín[10] explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer del proceso judicial, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 2º de la Ley 712 de 2001. Se refirió a la regla de competencia de los Autos 788 de 2021, 1088 de 2021 y 177 de 2023. |
Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a facturas provenientes del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 2032 de 2023.
7. En el Auto 2032 de 2023[11], la Sala Plena concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud es competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos. Para llegar a esta premisa, la Corte recordó que el artículo 116 de la Constitución establece que [e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. El literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 concedió a esa entidad la competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
8. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial[12].
9. De esta manera, para que se active la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en asuntos relativos a la devolución o glosas a facturas derivadas del Sistema de Salud, es necesario acreditar dos elementos: (i) que el asunto verse sobre devoluciones o glosas, según la definición de devolución[13] y glosa[14] incluida en el Anexo Técnico n°. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en la Resolución 3047 de 2008; y (ii) que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
10. Regla de decisión del Auto 2032 de 2023. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.
Caso concreto
11. La Sala Plena considera que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda promovida por la Clínica Antioquia S.A mediante apoderado contra la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, con la cual se pretende dirimir el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, respecto de la factura la factura SS1064675 originada en la atención de salud brindada al señor José Manuela Zarate Reyes por un valor de cincuenta y ocho millones setecientos cuarenta y ocho mil ciento quince pesos ($58´748.115), correspondiente a la prestación de servicios de salud.
12. Lo anterior, porque los hechos y pretensiones de la demanda, así como el material probatorio enunciado en el acápite de pruebas, se centraron en explicar los modelos para el cobro y pago de los servicios, los trámites adelantados, además de la presentación de glosas y la devolución respecto de las mencionadas facturas. La situación que dio inicio a la demanda surgió entre entidades que pertenecen al SGSSS[15], a saber, tanto la demandante como las demandadas están reconocidas en alguna de las categorías de integrantes del SGSSS, descritas en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993[16] y la Superintendencia Nacional de Salud está facultada especialmente para resolver conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
13. La regla de decisión aplicable es la del Auto 2032 de 2023 porque, según lo expuesto, la controversia gira entorno a la no conformidad que afecta en forma parcial las facturas presentadas ante la Secretaría de salud departamental, cuyo concepto es la prestación de servicios de salud.
14. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-5464 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión tanto a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial como al Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia) en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Clínica Antioquia S.A., en contra de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-5464 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión tanto a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial como al Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia).
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 003Demandapdf.
[2] Demanda relativa a conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[3] Expediente digital, archivo 003Demandapdf Facturas folio 664 a 694.
[4] Expediente digital, archivo A2024-000976 J-2024-0307pdf.
[5] Expediente digital, archivo 007AutoProponeConflictoNegativoJurisdiccionpdf
[6] Expediente digital, archivo 03CJU-5464 Constancia de Reparto.pdf.
[7] Auto 155 de 2019.
[8] Auto 1008 de 2021. Esta corporación ha sostenido que a pesar de que la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrativa, esta desarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Esto es así porque la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de esa entidad es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. (...) En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia. Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2008.
[9] Expediente digital, archivo A2024-000976 J-2024-0307pdf
[10] Expediente digital, archivo 007AutoProponeConflictoNegativoJurisdiccionpdf.
[11] CJU 3745. Reiterado en los Autos 233 de 2024, 2685, 2825, 2460 de 2023.
[12] Corte Constitucional. Sentencia C-191 de 2008.
[13] Por su parte, la devolución es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura. De acuerdo con este documento, las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado.
[14] Según ese documento, la glosa es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud.
[15] Instituciones que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El artículo 155 de la Ley 100 de 1993 dispone el Sistema General de Seguridad Social está integrado por: (i) los organismos de dirección, vigilancia y control; (ii) los organismos de administración y financiación; (iii) las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas; (iv) las entidades de salud adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo (v) los empleados; (vi) los trabajadores; (vii) las organizaciones de trabajadores; (viii) los trabajadores independientes; (viii) los pensionados; (ix) los beneficiarios del sistema en todas sus modalidades; (x) los Comités de Participación Comunitaria creados por la Ley 10 de 1990; (xi) las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud y (xii) los operadores logísticos de tecnologías en salud y gestores farmacéuticos.
[16] La Clínica Antioquia S.A es una institución prestadora de servicios de salud privada; la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia tiene como misión dirigir el SGSSS del departamento.